Порівняльне правознавство (Курс лекцій)

Тема 4 Адміністративне право

Адміністративне право країн романо-германської правової сім'ї — Франції, ФРН, Італії. Адміністративне право країн англо-амери-канської правової сім'ї: особливості адміністративного права США; адміністративне право Великобританії.

Адміністративне право як галузь права виникло не так давно. Вважається, що причиною цього став розвиток промисловості та економічні перетворення в західноєвропейських країнах, які зумовили виникнення нових суспільних відносин у сфері управління, що потребували свого правового врегулювання1. Норми специфічного характеру, які регулювали зазначені відносини, і склали основу окремої галузі права, що отримала назву "адміністративне".

Як і інші галузі права, адміністративне право різних країн має свою специфіку залежно від національних особливостей та правової сім'ї, до якої належить країна. Наприклад, адміністративне право країн романо-германської системи відрізняється тим, що в них до нього ставляться як до галузі, що регламентує передусім організацію системи державного управління, взаємозв'язок органів управління, їх внутрішню структуру і правовий статус. Тоді як в ан-гло-американській системі адміністративне право зосередилось на врегулюванні відносин приватних осіб з органами державного управління.

1 Див.: Адміністративне право: Підруч. для вищ. навч. закл. України. — К.: Юр-інком Інтер, 1998.

Розглянемо адміністративне право країн континентальної Європи — на прикладі Франції, Італії та ФРН, а також країн, де здебільшого використовується загальне право, — Великобританії та США.

4.1. Адміністративне право країн

романо-германської правової сім'ї

Адміністративне право Франції

Франція вважається батьківщиною адміністративного права, що виникло внаслідок багаторічного розвитку системи органів державного управління цієї країни. Для цієї системи характерна традиційно сильна централізація і наявність відокремлених адміністративних судів, які мали вирішальне значення у формуванні норм адміністративного права. Оскільки це право належить до інститутів публічного права і регулює правовідносини, що виникають у галузі управління, то, як правило, одним із обов'язкових суб'єктів цієї галузі завжди є державна установа.

Норми адміністративного права відіграють неабияку роль у регулюванні соціально-економічних відносин, у здійсненні внутрішньої політики держави, через що посідають важливе місце серед інших галузей права. Адміністративне право має свої джерела, до яких насамперед належать Конституція країни, закони та інші нормативно-правові акти органів управління, а також рішення судових органів, переважно адміністративних1.

У Франції немає кодексу з адміністративного права, однак існує велика кількість збірників законодавчих актів з питань управління. До них входять нормативно-правові акти, які регулюють управління адміністративно-територіальними одиницями, акти щодо розпорядження державною власністю, про соціальне забезпечення тощо. Судова практика відіграє допоміжну роль у випадках, коли під час розгляду тієї або іншої справи виникають колізії, пов'язані із прогалинами в законодавстві.

До суб'єктів адміністративного права належать передусім публічні особи, а також фізичні та юридичні особи приватного характеру. До публічних, зокрема, належать держава в особі її центральних і місцевих органів управління, адміністративні органи.

1 Див.: Правовая система Франции в области административной судебной власти. — М., 1992.

Адміністративні органи організовують контроль і нагляд за виконанням рішень у галузі управління, приймають відповідні рішення у межах своєї компетенції. Адміністративні рішення поділяють на такі, що регулюють найважливіші питання державного значен

ня і є, як правило, актами багаторазового використання, і такі, що стосуються конкретних осіб або конкретних справ та мають одноразовий характер. У своїй діяльності адміністративні органи керуються принципом законності та відповідальності за допущені порушення. За незаконні дії та завдання шкоди третім особам під час здійснення своєї діяльності посадових осіб притягають до дисциплінарної та матеріальної відповідальності. Термін позовної давності у справах про відшкодування завданої посадовими особами адміністративних органів шкоди становить чотири роки.

Справи, що випливають з адміністративних правовідносин, розглядають спеціально створені адміністративні суди, які є самостійними і не підпорядковуються органам державної влади або судам загальної юрисдикції. Адміністративні суди розглядають велику кількість позовів, здійснюють перевірку щодо відповідності законам актів, виданих адміністративними органами, а також виконують роль радників адміністрації.

В адміністративно-судовому процесі використовуються як загальні для всіх судів правила, так і особливі, властиві лише адміністративній юстиції. Такою особливістю є, наприклад, те, що зазвичай подання позову не призупиняє дії прийнятого адміністративним органом рішення. Призупинити виконання відповідного рішення можна лише з поважних причин, таких як імовірність настання негативних наслідків у результаті виконання цього рішення, коли шкода може бути значною. Вирізняються адміністративні суди і більшою активністю порівняно із судами загальної інстанції. До їх повноважень належать здійснення у разі необхідності адміністративного розслідування, попередній розгляд матеріалів справи. Особливістю є також здійснення судового розгляду у письмовій формі, тобто сторони процесу відповідають на питання письмово, що дає їм можливість обміркувати свої відповіді.

Постанови адміністративних судів також мають свої особливості. Так, за деякими винятками, суд у своєму рішенні не зобов'язує адміністрацію виконати певні дії, а лише вказує на порушення, що мали місце, та визначає, яка сторона є правою в цій ситуації. Адміністрація сама повинна зробити висновки і вирішити, в який спосіб виправити ситуацію.

Адміністративне право ФРН

Адміністративне право ФРН розвинулося пізніше, ніж французьке, але в останні роки набуває дедалі помітнішого значення. За

допомогою норм цієї галузі регулюють майже всі соціально-економічні відносини країни. Посилення ролі органів управління виконавчої влади країни зумовлює необхідність їх чіткішого законодавчого врегулювання, з чим, на думку німецьких юристів, успішно справляється адміністративне право.

До джерел адміністративного права ФРН належать Конституція, нормативно-правові акти законодавчих органів держави та органів публічної адміністрації. Особливе місце серед джерел посідають рішення Федерального адміністративного суду ФРН та норми міжнародного права. Адміністративна діяльність у ФРН здійснюється на рівні федерації, земельних адміністративних органів, адміністрації округів, районів і міст, а також адміністрації общин. Локальні акти, які приймають відповідні адміністративні органи, також належать до джерел адміністративного права. Право нагляду за діяльністю муніципальних органів має міністерство внутрішніх справ ФРН, що очолює інші органи контролю, до яких належать територіальні адміністрації.

Службові особи адміністративних органів мають широкі повноваження. їх діяльність регламентується окремими нормативними актами про державних службовців, що дають визначення цієї категорії осіб, регулюють їх правове становище, визначають основні права та обов'язки. Державні службовці, або відповідно до законодавства ФРН вони називаються "чиновники", за своїм правовим становищем відрізняються від інших службовців, які працюють за наймом. Тобто за законодавством ФРН поняття "чиновник" і "службовець" не тотожні. Чиновники належать до окремої категорії осіб, які перебувають під постійним політичним і юридичним наглядом з боку представницьких та управлінських органів держави. Про їх значення свідчить також підвищена відповідальність за вчинення протиправних дій, зловживання службовим становищем, корумпованість тощо, аж до притягнення до кримінальної відповідальності.

1 Див.: Шишкін В. І. Судова система Німеччини // Право України. — 1998. № 4. — С. 62-69.

У своїй діяльності адміністративні органи керуються принципами законності, дотримання якої контролюють судові органи. Очолює систему адміністративних судів Федеральний адміністративний суд1. Суди першої і другої інстанції перебувають у компетенції земель. Адміністративне судочинство має багато спільного із діяльністю адміністративних судів Франції.

Адміністративне право Італії

В Італії, як і в інших країнах континентальної Європи, адміністративне право виокремлено в самостійну галузь права, що регулює відносини у сфері управління та діяльності органів публічної адміністрації. Особливістю італійської правової системи є наявність спеціального нормативного акта, що встановлює чітку ієрархію джерел права, — це Загальні положення про закон. Відповідно до них джерелами права визнаються закони, регламенти, корпоративні норми та звичаї.

Як і в більшості інших парламентських країн, систему виконавчої влади в Італії очолює уряд, тобто Рада міністрів, правовий статус якої регулюється Законом про діяльність уряду та організації Бюро Ради міністрів. Структура і внутрішня діяльність уряду регулюються також регламентом, який затверджується головою Ради міністрів.

До органів публічної адміністрації належать Бюро Ради міністрів, міністерства та міжгалузеві комітети, незалежні агентства та інші автономні служби. Окремі функції публічної адміністрації можуть виконувати інші суб'єкти публічного права, наділені правами юридичної особи.

Основні засади організації державної служби зумовлені завданнями конкретної установи. Службові особи призначаються на посаду на підставі акта органу публічної адміністрації, який визначає його повноваження та обов'язки. В основу службових відносин покладено принцип ієрархічної та функціональної підпорядкованості. Всі службовці об'єднуються в окремі підрозділи для укладення колективних договорів. Кількість і склад підрозділів затверджується декретом президента республіки.

Обов'язки службовців полягають у вірності нації, здійсненні своєї діяльності виключно в інтересах суспільства, дотриманні службової таємниці та підпорядкованості тощо. За порушення своїх обов'язків службові особи притягаються до дисциплінарної відповідальності.

Відповідно до Закону про Бюро Ради міністрів був створений департамент державної діяльності, до компетенції якого належить: ведення реєстру службовців державних і міжнародних організацій; координація державної служби і контроль за ефективністю управлінської діяльності; підготовча діяльність для колективних переговорів; планування кадрового підбору тощо.

Конституція Італії передбачає поділ її території на такі адміністративно-територіальні одиниці, як провінції, області, комуни. Всі територіальні одиниці мають власні статути і систему органів, до якої входять ради, джунти, голови (в комунах — синдики). Джун-та — це виконавчий орган ради, який проводить в життя її рішення, передає на розгляд проекти обласних планів, бюджетів, програми розвитку. Джунта управляє обласним майном, укладає угоди від імені області, координує діяльність підприємств і служб обласного підпорядкування. До складу джунти входять голова, заступники, асесори. Асесори очолюють асесорат — управління, яке відповідає за певну галузь економіки або культури.

В усіх територіальних одиницях Італії є представники центральної влади. В області ці функції виконує повноважний комісар, в провінціях — префект, який входить до системи міністерства внутрішніх справ.

В Італії розроблено детальну систему контролю за дотриманням законності під час здійснення державного управління. Особливе місце в ній посідають Рахункова палата і Державна рада, основні засади діяльності яких закріплено на конституційному рівні. Вони незалежні від уряду і можуть здійснювати юрисдикційні функції.

Спори, які виникають у галузі управління і стосуються публічної адміністрації, можуть розглядатися як адміністративними трибуналами, так і судами загальної інстанції.

4.2. Адміністративне право країн

англо-американської правової сім'ї

У країнах, які належать до англо-американської правової сім'ї, адміністративне право як самостійна галузь сформувалося набагато пізніше, ніж у країнах континентальної Європи. Регулювання діяльності органів державного управління здійснювалося нормами загального права. Згодом у результаті розширення державного втручання в економіку та інші галузі суспільного життя отримала розвиток і адміністративна діяльність, помітно посилюється роль адміністративної влади. Цей процес супроводжується появою нових норм, які стосуються лише діяльності органів управління.

Особливість адміністративного права англо-американської системи полягає у зосередженні на процесуальних гарантіях дотримання прав приватних осіб органами державного апарату. Тобто

адміністративне право не регламентує організацію і структуру державного апарату, а детально регулює практично всі аспекти відносин приватних осіб і адміністративних органів.

Особливості адміністративного права США

На думку американських юристів, адміністративне право США регулює функції, повноваження та діяльність адміністративних установ, а також судовий контроль над діяльністю адміністративних органів. Організація адміністративної системи окремих установ не належить до об'єктів регулювання цієї галузі права. Традиційно адміністративне право США регулює три об'єкти: адміністративну нормотворчість, адміністративну квазісудову діяльність та контроль судів над адміністрацією.

3 огляду на те, що адміністративне право здебільшого зосереджене на взаємовідносинах адміністративних установ з приватними особами, частина галузі права, яка стосується внутрішньої структури адміністрації, застосовується лише у разі подання юридичної допомоги приватним особам. Тобто з точки зору юристів США, адміністративне право є правом, яке контролює діяльність адміністрації, а не правом, що створюється самою адміністрацією.

Щодо джерел адміністративного права США існує своя специфіка, яка пов'язана з державним устроєм цієї країни. Тобто до джерел належать конституції, закони федерації та штатів, судова практика й акти адміністративних установ. У конституціях закріплено загальні положення, які окреслюють коло повноважень законодавчих органів під час формування норм адміністративного права. У США окремі федеральні закони щодо адміністрації зібрано у 3ве-дення законів США за назвою "Урядова організація і службовці". До нього, зокрема, було включено закон 1946 р. про адміністративну процедуру та деякі інші закони. 3розуміло, що велика роль у формуванні матеріальних і процесуальних норм адміністративного права належить судам США, які наділені правом контролю за діяльністю адміністрації.

До основних федеральних установ США належать президент, департаменти, урядові корпорації, незалежні установи та інші організації. Відповідно до законодавства США адміністративними установами вважаються лише ті з них, які не займаються військовою або зовнішньополітичною діяльністю і наділені повноваженнями приймати рішення щодо визначення юридичного статусу при

ватних осіб. Визнання того або іншого органу адміністративною установою тягне за собою важливі правові наслідки, адже це означає, що діяльність таких органів повинна здійснюватися у межах, встановлених спеціальним законодавством про адміністративну процедуру.

США є президентською республікою, тому виконавча влада зосереджена в руках президента, який разом із Конгресом формує апарат виконавчої влади. Президент наділений також адміністративною владою. Деякі свої нормотворчі повноваження він делегує головам департаментів та установ.

На адміністративні органи США покладено функції виконання політичних рішень, які приймаються законодавчими органами, а також застосування законів та інших норм права до громадян і приватних організацій. Діяльність зазначених органів відбувається в основному у вигляді проектування і прийняття нормативних актів та розгляду і вирішення окремих справ конкретних осіб.

Адміністративне право Великобританії

До особливостей адміністративного права Великобританії можна віднести верховенство парламенту, розподіл повноважень між адміністрацією та судами, особливу відповідальність міністрів тощо.

Право Великобританії формується парламентом, який є вищим державним органом країни. Як відомо, Великобританія не має писаної конституції, тобто кодифікованого акта на кшталт тих, що існують у країнах континентальної Європи. Тому процедура визнання неконституційним будь-якого акта парламенту в конкретній ситуації є досить складною, судові органи використовують для цього своєрідні методи, які відрізняються від методів конституційного нагляду країн романо-германської правової системи. Суди Великобританії дозволяють собі в цьому разі "поправити" законодавця, якщо той або інший нормативно-правовий акт сформульований, на їх думку, не зовсім вдало.

До джерел адміністративного права належать закони, звичаї, судові прецеденти та адміністративні акти.

До центральних органів адміністрації належать прем'єр-міністр, кабінет, уряд, таємна рада, міністерства й установи. Адміністративна нормотворчість ґрунтується на делегуванні парламентом окремих нормотворчих повноважень адміністративним органам, тому таке законодавство має назву делегованого. Тобто парламент видає спеціальні закони, якими наділяє адміністрацію окремими повноваженнями щодо видання нормативно-правових актів.

Важливу роль у представництві держави відіграють міністри, які несуть відповідальність і перед парламентом, і перед судами за свою діяльність і за діяльність своїх підлеглих. Перед парламентом вони несуть швидше політичну відповідальність, тоді як перед судами — юридичну.

Юристи Великобританії вважають основним завданням адміністративного права підтримання рівноваги між необхідністю мати ефективну адміністративну владу і захистом окремих осіб та держави загалом від свавілля та бюрократії цієї влади.

Ще однією особливістю адміністративного права Великобританії є використання в адміністративному процесі неформальних процедур і залучення до участі в них осіб, які не є професіоналами, зокрема юристами.

Нагляд і контроль за діяльністю адміністрації здійснюють і парламент, і суди. Право судів втручатися в адміністративний процес і перелік випадків, коли вони можуть це робити, не визначається якимось спеціальним законом. Це вирішують самі суди. Тобто судді визначають самостійно, які дії і які акти адміністрації можуть бути визнані незаконними. Будь-яка незаконна діяльність адміністративних органів може бути скасована судами. Із заявою про визнання дій адміністрації незаконними може звернутися до суду будь-яка зацікавлена особа.

Цікавим є формування державного апарату, тобто правила відбору на посаду і вимоги, які висуваються до державних службовців. У Великобританії існує принцип відокремлення управління від політики, відповідно до якого всі посадові особи поділяються на змінних політиків та незмінних адміністраторів. До перших належать прем'єр-міністр, міністри, державні секретарі та деякі інші особи, які змінюються у разі відставки уряду. Інші належать до так званої цивільної служби. Основні засади цивільної служби Великобританії були започатковані ще в ХІХ ст., коли було запроваджено конкурсні екзамени для заповнення вакантних місць у державній службі. Було також засновано незалежну від інших адміністративних органів Комісію цивільної служби, що була керівним органом у системі підбору службовців.

Цивільна служба поділяється на внутрішню та дипломатичну. Внутрішню службу очолює постійний секретар кабінету, на посаду якого зазвичай призначається лорд-хранитель печатки. Дипломатичною службою керує державний секретар (міністр) закордон

них справ. Перебуваючи на посаді державного службовця, особа повинна дотримуватися певних правил поведінки не лише під час виконання своїх службових обов'язків, а й у повсякденному житті. Вона, зокрема, не має права займатися політичною діяльністю, повинна бути стриманою і лояльною щодо своїх установ.

Питання для самоконтролю

Охарактеризуйте адміністративне право Франції.

Роль адміністративних судів Франції.

Особливість адміністративного права ФРН.

Охарактеризуйте адміністративне право Італії.

У чому полягають завдання департаменту державної діяльності Італії?

Який адміністративно-територіальний поділ Італії та правовий статус адміністративних одиниць?

Дайте загальну характеристику адміністративного права країн англо-американської правової системи.

У чому полягає основна відмінність у розумінні адміністративного права країн континентальної Європи і країн англо-аме-риканської правової системи?

Охарактеризуйте особливості адміністративного права США.

Охарактеризуйте адміністративне право Великобританії.

Особливість контролю судових органів за адміністрацією у Великобританії.

Список використаної та рекомендованої літератури

1.         Административное право зарубежных стран: Учебн. пособие / Под

ред. проф. А. Козирина. — М., 1996.

2.         Ереван Е. Французское административное право. — М., 1988.

3.Ведель Ж. Административное право Франции. — М., 1973.

Міллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівняльний аналіз. — К., 1996.

Никеров Е. Административное право США. — М., 1977.

Старилов Ю. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. — М., 2001.

 

 ...  7



Обратная связь

По любым вопросам и предложениям

Имя и фамилия*

Е-меил

Сообщение*

↑ наверх