Розділ 3 ОЦІНКА ОРГАШЗАЦІЙНО-ФУНКЦЮНАЛЬНИХ ПРИНЦИПІВ І МЕТОДІВ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЧЕРЕЗ ЙОГО СУЧАСНІ ПРОБЛЕМИ І РЕГІОНАЛЬНІ ОСОБЛИВОСТІ - ПРИНЦИПИ І МЕТОДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ - Книжный рай
ПРИНЦИПИ І МЕТОДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Розділ 3 ОЦІНКА ОРГАШЗАЦІЙНО-ФУНКЦЮНАЛЬНИХ ПРИНЦИПІВ І МЕТОДІВ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЧЕРЕЗ ЙОГО СУЧАСНІ ПРОБЛЕМИ І РЕГІОНАЛЬНІ ОСОБЛИВОСТІ

3.1. Класифікація сучасних проблем функціонування органів місцевого самоврядування в умовах трансформації суспільства

Після здобуття Україною незалежності в державі активізувалися процеси демократизації суспільства, які були започатковані ще у 80-х роках ХХ ст. в колишньому Радянському Союзі. Значною мірою вони визначаються сукупністю проблем, які доводилося і доводиться вирішувати для утвердження демократії на місцевому рівні [446 , с. 3].

Нині низка проблем, пов'язаних із відновленням і розвитком місцевого самоврядування в Україні, не зменшилася. Значна його частина стосується особливостей функціонування органів місцевого самоврядування в умовах реформування української економіки і методів, які вони використовують у процесі своєї діяльності.

Отже, актуальність дослідження проблем становлення і розвитку в Україні місцевого самоврядування не знижується, а навпаки зростає. І це не дивно: з плином часу ускладнюється не тільки суспільно-політична та соціально-економічна реальність, але й діяльність, спрямована на управління нею, що привертає до них увагу не тільки науковців, але й працівників владних структур різних ієрархічних рівнів управління. Про це засвідчують Укази Президента України, Постанови КМУ, матеріали конференцій, організованих владою, координаційно-методологічних нарад, всеукраїнських муніципальних слухань.

Найчастіше в центрі їх уваги стояли проблеми трансформації адміністративного устрою (Р. Безсмертний, О. Молодцов), проблеми міжбюджетних відносин (В. Кравченко), проблеми інструментів та ресурсів місцевого розвитку (В. Рубцов), проблеми перспективного розвитку місцевого самоврядування (О. Фрицький), інноваційні механізми місцевого та регіонального розвитку. З'явилися навіть посібники для працівників органів місцевого самоврядування, в яких наво

дяться рекомендації, як на практиці успішно розв'язувати проблеми місцевого самоврядування [292, 528], використовуючи ті чи інші методи.

Зазначимо, що проблема (гр. problema — завдання) — це теоретичне чи практичне питання, яке вимагає розв'язання, дослідження. Оскільки відновлення місцевого самоврядування в незалежній Україні здійснюється протягом дуже короткого періоду в умовах жорсткого політичного протистояння, то зрозуміло, що розв'язати усі теоретичні і практичні питання, пов'язані з розвитком місцевого самоврядування, було просто неможливо, як і довести його до рівня характерного для розвинених суспільств, а отже сучасних проблем у цій царині нагромадилось надзвичайно багато.

Усі проблеми, які тою чи іншою мірою пов'язані з місцевим самоврядуванням, умовно можна поділити на дві великі групи:

Проблеми відновлення та розвитку місцевого самоврядування як політико-правового інституту та гарантованого державою права територіальної громади.

Проблеми, які повинні вирішувати безпосередньо територіальна громада, її представницькі органи — рада (сільська, селищна, міська, районна, обласна) і голова (сільський, селищний, міський) та виконавчі органи (функціонально-галузеві і територіальні) місцевого самоврядування.

Зазначимо, що обидві групи проблем надзвичайно тісно пов'язані між собою. Адже розв'язання проблем, які повинно вирішувати місцеве самоврядування, часто є неможливим без вирішення проблем становлення і розвитку самого місцевого самоврядування, зокрема без розв'язання проблем, пов'язаних з принципами і методами діяльності органів самоврядування.

Беручи за критерій оцінки проблем місцевого самоврядування відповідне коло суб'єктів суспільних відносин та мету, яку вони переслідують, можна встановити класифікацію таких оцінок.

На нашу думку, доцільно розрізняти евристичні, експертні, пізнавально-критичні, споживацькі та службові оцінки.

Евристичні оцінки дають науковці-дослідники з метою висвітлення проблем місцевого самоврядування під новими кутами зору і збагачення науки про місцеве самоврядування новими теоретичними здобутками.

Експертні оцінки здійснюють учені, політики, урядовці з метою пошуку шляхів поліпшення ситуації, пов'язаної з місцевим самоврядуванням.

Пізнавально-критичні оцінки здійснюються переважно засобами масової інформації з метою встановлення взаємозв'язків між органами місцевого самоврядування, пересічними громадянами, науковця-ми-дослідниками, експертами тощо для прискорення розв'язання проблем місцевого самоврядування.

Споживацькі оцінки дають пересічні громадяни з позиції сподіваного отримання благ як результату становлення і розвитку місцевого самоврядування через функціонування органів місцевого самоврядування.

Службові оцінки здійснюють працівники органів місцевого самоврядування з метою покращення організації праці, прискорення розв'язання проблем територіального розвитку. Службові оцінки здійснюють також і працівники місцевих органів виконавчої влади. Ці оцінки є, як правило, критичними.

Групи оцінок мають надзвичайно важливе значення: усі вони зрештою сприяють розвитку місцевого самоврядування. Проте кожна з них ґрунтується на власному (ясна річ, узагальненому) баченні оцінювача еталону місцевого самоврядування, причому таким еталоном виступають як зарубіжні моделі місцевого самоврядування, так і моделі власної конструкції, які є адекватним відображенням інтересів конструкторів.

Розглянемо зміст оцінок проблем місцевого самоврядування детальніше.

Евристичні оцінки. В Україні багато вчених присвятили свої дослідження вивченню проблем місцевого самоврядування. У результаті отримано значні теоретичні здобутки: збагачено понятійно-термінологічний апарат місцевого самоврядування, розкрито особливості місцевого самоврядування в різних суспільно-політичних і соціально-економічних умовах, виділено критерії та запропоновано класифікацію проблем місцевого самоврядування тощо.

Нагадаємо, що під класифікацією (від лат. classis — розряд і facere — робити) розуміють групування досліджуваних об'єктів по сукупностях (класах), що різняться переважно якісними ознаками, а кількісні відмінності, які спостерігаються при цьому, відображають, як правило, динаміку розвитку об'єктів чи їх ієрархічний порядок [12, с. 115] Отже, класифікація у нашому випадку — це розподіл понять по групах, за яким в одну групу потрапляють поняття зі спільними ознаками.

Найбільш цілісну та оригінальну класифікацію проблем місцевого самоврядування подає В. Пархоменко [446].

Запропонована ним класифікація проблем місцевого самоврядування така: 1) інституційні проблеми місцевого самоврядування; 2) проблеми правового забезпечення; 3) проблеми формування місцевого самоврядування (проблеми районних у містах рад, проблеми місцевого самоврядування у місті Києві, проблеми районних і обласних рад, проблеми органів самоорганізації населення) 4) проблеми становлення територіальних громад; 5) проблеми формування і функціонування місцевих рад (проблеми формування депутатського складу ради, проблеми виборів депутатів місцевих рад, проблеми забезпечення адекватності між волевиявленням виборців і складом рад, проблеми обрання голови ради, проблеми дострокового припинення повноважень місцевих рад та голів сіл, селищ, міст, проблеми формування виконавчих органів місцевого самоврядування, проблеми функціонування місцевих рад, проблеми функціонування постійних комісій ради, проблеми відкритості функціонування органів місцевого самоврядування); 6) проблеми статусу депутатів, посадових осіб та працівників місцевого самоврядування (проблеми статусу депутатів, проблеми правових основ статусу депутатів місцевих рад, проблеми дострокового припинення повноважень депутата, проблеми гарантій депутатської діяльності), проблеми статусу голів сіл, селищ і міст, проблеми статусу службовця органу місцевого самоврядування; 7) проблеми повноважень місцевого самоврядування (проблеми загальної компетенції місцевого самоврядування в Україні, проблеми повноважень представницьких органів місцевого самоврядування, проблеми розмежування повноважень між представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування, проблеми повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування, проблеми компетенції голів сіл, селищ та міст, проблеми стабільності повноважень місцевого самоврядування в Україні, проблеми розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування з одного боку та місцевими державними адміністраціями і регіональними радами — з другого, проблеми матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування, проблеми правової основи матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування, проблеми права комунальної власності територіальних громад, проблеми фінансової бази місцевого самоврядування — проблеми правової основи фінансової бази місцевого самоврядування в Україні, проблеми бюджетної забезпеченості територіальних громад, проблеми формування місцевих бюджетів, проблеми місцевих податків і зборів, проблеми позабюджетних фондів

місцевого самоврядування, проблеми участі органів місцевого самоврядування у фінансово-кредитних відносинах, проблеми структури видатків місцевих бюджетів в Україні, проблеми оптимізації видатків місцевих бюджетів) [446, с. 32].

Легко побачити, що наведена класифікація сьогодні потребує оновлення і доповнення. Так, до п. 3 зазначеної класифікації потрібно додати проблеми місцевого самоврядування в містах зі спеціальним статусом (містах Києві та Севастополі), проблеми сільських, селищних та міських рад. До п. 5 мають належати проблеми, пов'язані зі створенням і функціонуванням спеціальних комісій, створюваних радами за процедурою ad hoc. Окрему групу важливих проблем, що не наведено, складають проблеми, пов'язані з підбором, прийняттям на роботу та звільненням посадових осіб виконавчих органів місцевого самоврядування (особливо це стосується заступників міського голови); підвищення кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування, перепідготовки; інформатизації територіального самоврядування тощо.

Викликає інтерес і підхід до класифікації проблем місцевого самоврядування, запропонований Р. Шинкаренком і Т. Бровком. Зазначимо, що вони зосередили свою увагу в основному на колі проблем, які, власне, повинно вирішувати місцеве самоврядування: забезпечувати високу якість навколишнього середовища (контролювати роботу потенційно небезпечних підприємств хімічної промисловості, стимулювати впровадження екологічно чистих технологій); сприяти збереженню соціокультурної специфіки і цілісності регіону; проводити відповідну до потреб регіону демографічну політику; забезпечувати соціально-економічний розвиток території [671, с. 208-209.].

Як бачимо, евристичні оцінки охоплюють максимальне коло питань, які торкаються місцевого самоврядування. Значна частина з них тією чи іншою мірою зачіпає проблеми особливостей функціонування органів місцевого самоврядування в умовах реформування української економіки і методів, які вони застосовують у процесі своєї діяльності.

Експертні оцінки. Зазначимо, що експертні оцінки, тобто оцінки фахівців-експертів, дуже часто відображають інші оцінки, інтерпретують їх за допомогою кількісних і якісних вимірювань. Чудовим прикладом експертних оцінок може служити дослідження громадської думки міського населення східного регіону України, яке було

зроблене в лютому-березні 1996 р. фахівцями соціологічного факультету Харківського університету і експертами Асоціації міст України. Головним було вивчення питання про те, що знають люди про роботу органів місцевого самоврядування, як її оцінюють. Виявилося, що пересічні громадяни України, причому жителі міст — адміністративних та культурних центрів держави, не мають повноцінного уявлення про стан самоврядування, про його функції, про його проблеми в нинішніх умовах. Про це свідчать також і експертні оцінки, зроблені на основі опитування львів'ян у процесі проведення соціологічного вивчення громадської думки про ставлення населення до різних рівнів влади, здійсненого міською радою через газету "Ратуша" на початку 2000 р., а також автором спільно з Центром з інформаційних проблем територій НАН України наприкінці 2002 р. У результаті було отримано суперечливі відповіді жителів Львова на низку запитань, у тому числі й на запитання "Що таке місцеве самоврядування ?".

Серед відповідей львів'ян, зокрема, були такі: "місцеве самоврядування це:

здатність громади вирішувати питання місцевого значення в рамках законів...

право розпоряджатися виробництвом, фінансуванням, оподаткуванням і розподілом матеріальних благ, що створюються в місті, в районі, в області.

право певної територіальної громади через посадових осіб вирішувати питання місцевого значення.

забезпечення територіальної громади усім необхідним для нормального проживання.

система заходів, спрямованих на реалізацію місцевих інтересів міста в межах законів.

група людей, обраних дорослим населенням міста для управління його господарством.

порядна місцева влада, яка формує бюджет і по-господарськи його витрачає.

коли місто чи область є самоокупними, тобто видатки дорівнюють прибуткам.

формування місцевого бюджету та його раціональне використання.

коли сам собі господар.

коли місцеві жителі знають, куди їх гроші витрачають.

порядок вирішення питань, що стосуються потреб населення...

влада міського голови і депутатів...

багато галасу даремно: фактично самоврядування немає...

тільки назва, а влада в руках мафіозних чиновників..."

Цей далеко не повний перелік відповідей свідчить про дуже "приблизну" (причому яскраво виражену позитивну чи негативну) уяву більшості населення про суть місцевого самоврядування. Майже 40 % і 60 % опитуваних відповідно у 2000 і 2002 р. не змогли назвати жодного прізвища депутатів міської ради. Якщо до сказаного додати, що більшість опитуваних не вірить у реальність місцевого самоврядування, то вимальовується досить сумна перспектива. При цьому лише 3 % (2 %) респондентів стверджували, що реальна влада в місті належить народу, 4% (4%) — Кабінету Міністрів України, 10% (7 %) — Президенту, 28 % (17 %) — міському голові, 17 % (25 %) — міській Раді, 13% (22%) — голові облдержадміністрації, 16% (13 %) — міськвиконкому, 5% (12 %) — мафіозним структурам.

Не менш цікавими виявилися відповіді населення на запитання: "Чи достатні повноваження мають сьогодні органи місцевого самоврядування?"

Виявилося, що понад третину населення не знайоме з повноваженнями органів місцевого самоврядування взагалі. Більшість жителів, які потрапили в групу опитаних, не замислювалися над цим питанням взагалі. Цей висновок підтверджується відповідями населення на ще одне запитання: "Чи знаєте ви, які заходи вживаються місцевими владами для вирішення місцевих проблем?" (табл. 3.1).

Таблиця 3.1

Відповідно оцінюється і сучасна діяльність органів місцевого самоврядування. Дані табл. 3.2 свідчать, що приблизно половині населення важко оцінити діяльність органів місцевого самоврядування сьогодні.

У результаті порівняння даних, отриманих на опитуваннях у Харкові (1996), аналогічний висновок про дві причини домінування негативних оцінок діяльності місцевих влад зробили тамтешні соціологи: перша — наслідок відображення в масовій свідомості ситуації, що склалась в цілому, і друга — низький рівень інформованості населення про діяльність місцевих органів самоврядування.

До речі, в лютому 2002 р. лише 38,3 % респондентів вважали, що політика, яка проводилася міським головою Львова, була в цілому правильною і мала вже позитивні результати, 28 % опитуваних думали, що ця політика викликає багато заперечень, усі інші стверджували, що в місті не розв'язувалися жодні важливі питання. При цьому варто зауважити, що населення стверджує: преса, радіо, телебачення недостатньо добре висвітлюють діяльність органів місцевого само

врядування. Так, лише 9 % опитаних вважали, що преса, радіо, телебачення висвітлюють діяльність органів місцевого самоврядування добре і дуже добре, 17 % респондентів думали, що це робиться задовільно, всі інші оцінюють цю діяльність як погану і дуже погану.

Але одночасно як фахівцями соціологічного факультету Харківського університету і експертами Асоціації міст України, так і львівськими експертами у 1996 і 2002 р. виявлена більш чітка думка населення у відповідях на питання про механізм формування місцевого бюджету і відрахувань податкових надходжень. Це питання, яке є ключовим при обговоренні повноважень органів місцевої влади, було особливо гострим для України хоча б тому, що бюджет України до введення в дію Бюджетного кодексу був надзвичайно централізований, а практика встановлення органами управління вищого рівня нормативів податкових відрахувань до бюджетів нижчого рівня призводила до паралічу діяльності органів місцевого самоврядування. Як показало опитування, населення міста чудово усвідомлювало ситуацію: лише 7 % опитуваних розцінювали таку практику справедливою, а 74 % вважали, що такий порядок формування місцевого бюджету не доцільний і основна частина податкових надходжень повинна залишатись в місті.

3. Пізнавально-критичні оцінки. Такі оцінки містяться найчастіше, як уже зазначалося, у газетних публікаціях, передачах радіо і телебачення, матеріалах міжнародної інформаційної системи Інтернет.

Прикладом таких оцінок може бути обмін думками учасників VII Всеукраїнських муніципальних слухань "Муніципальний рух в Україні — 10 років розвитку (Бердянськ, 2001) [408].

Представники місцевих рад та сільські, селищні, міські голови з'ясовували для себе, якими мають бути стосунки між центральним урядом і населеним пунктом, зокрема у сфері законодавчої політики і фінансування; чи виправдовує себе практика збирання власних місцевих податків; які об'єкти міста можуть бути приватизовані; якою є роль неурядових організацій, місцевих засобів масової інформації у розвитку місцевої демократії; які послуги має надавати місто своєму населенню тощо.

Як бачимо з наведеного прикладу, пізнавально-критичні оцінки не тільки доносять до найширших верств населення пізнавальну і критичну інформацію, але водночас формують громадську думку населення про конкретну проблему.

Споживацькі оцінки. Оцінки такого типу найчастіше містяться в дописах окремих громадян до тих чи інших видань та відображаються у вчинках як окремих людей, так і найрізноманітніших верств населення (виступах, страйках, протестах, акціях підтримки тощо). Ці оцінки можуть бути також критичними, вимагальницькими та іншими. Різні особи і різні соціальні групи людей можуть по-різному оцінювати одну й ту саму ситуацію, пов'язану з місцевим самоврядуванням. Найбільш гострі критичні споживацькі оцінки містяться, як правило, у скаргах до різних інстанцій і пов'язані з умовами проживання та видами життєдіяльності громадян. Наприклад, у період лютий 2001 — лютий 2002 рр. у місті Львові до таких оцінок можна зарахувати заяви і скарги, направлені в загальний відділ департаменту житлового господарства міськвиконкому від 3817 осіб. Найчастіше громадяни зверталися з наступних питань: судові повістки і виклики в судові засідання — 462; переведення приміщень з житлового фонду в нежитловий і зняття з балансу місцевих рад— 293; поліпшення житлових умов — 288; ремонт квартир, сантехніки, ліфтів, опалення — 240; оплата за комунальні послуги — 157; запити суду та депутатські запити — 140; заміна газових приладів — 107; квартирний облік — 88; надання житла до підходу черги — 86; водопостачання — 68; приватизація і реприватизація житла — 66; самовільне будівництво — 41; житлово-будівельні кооперативи — 39 та інші.

Серед громадян, які зверталися, були і представники категорій населення, що вимагають соціального захисту і особливої підтримки владних структур: інваліди та учасники війни — 107; інваліди загального захворювання — 93; ліквідатори аварії на ЧАЕС — 58; реабілітовані — 47; багатодітні сім'ї — 23; діти-сироти — 12.

Незважаючи на величезну частку суб'єктивізму та упередженості в споживацьких оцінках, саме вони заставляють управлінські структури активізувати свою роботу, переймаючись проблемами громадян, розробляти заходи, спрямовані на їх розв'язання.

Зазначимо, що беручи за основу споживацькі оцінки окремих верств населення, ті чи інші партії можуть формувати свої програмні документи, організовувати мітинги, акції протесту, створювати політичну нестабільність у суспільстві з метою здобуття влади чи реалізації вузькокорпоративних меркантильних інтересів.

Службові оцінки. Оцінки такого класу бувають за різних обставин дуже суперечливими. Це можливе через те, що в існуючій практиці нерідко спостерігаються випадки підміни нормотворчих повноважень

місцевих органів самоврядування регіональними державними органами управління, наприклад, при виділенні земельних ділянок, при визначенні власника майна тощо. Доки спостерігатиметься таке протиріччя, доти не буде єдиного підходу при здійсненні службових оцінок. Очевидно, для початку необхідно, щоб господарські та відповідні адміністративні функції були повністю передані органам місцевого самоврядування. Прикладом тут можуть служити методи розв'язання службових конфліктів у м. Васильків чи м. Вишгород [243].

Зазначимо, що причинами конфліктних ситуацій між місцевими органами самоврядування і місцевими держадміністраціями є протиріччя інтересів частини старої номенклатури (бюрократії), яка й надалі хотіла б контролювати і розпоряджатися власністю місцевих громад та власне громадами, які сьогодні є суб'єктами права власності. Цьому сприяє також недосконале та суперечливе законодавство.

Звідси і намагання блокувати процеси реформ у системі місцевого самоврядування. Як відомо, цей спротив здійснюється не лише через місцеві органи влади, а й через законодавчу роботу парламенту.

Нині також постає питання, хто повинен і реально здатний очолювати органи місцевого самоврядування, щоб професійно і на високому рівні управляти такою складною системою. Критерії, які сьогодні застосовують при підборі кандидатур на посади сільських, селищних та міських голів, голів районних та обласних рад, не витримують серйозної критики. Зокрема, на наш погляд, принципових змін повинні зазнати вимоги до морально-професійного статусу майбутнього керівника, а також процедура його обрання населенням. Важливо, щоб статус і престиж органів місцевого самоврядування відповідав їх справжньому призначенню — бути самоврядними і забезпечувати задоволення інтересів як місцевого населення, так і суспільства в цілому.

Якщо найближчим часом будуть розв'язані вказані протиріччя, то відбудуться і суттєві зміни в службових оцінках.

Яскравим прикладом службових оцінок є оцінки працівників органів управління Львова, що стосуються як діяльності самих органів управління (державних і самоврядних), так і середовища життєдіяльності населення в межах міста [346]. При цьому місто Львів обрано для прикладу не випадково. Саме це місто сформувалося під впливом низки історичних факторів як найкомпактніша соціально-економічна система на території України.

Свого часу Львівська міська рада, міський голова Львова визначили такі основні міські проблеми:

транспортну, яка проявляється в перевантаженні центральної частини міста через щільну забудову і невідповідність історично сформованої вуличної мережі з новим транспортним (автобусним, трамвайним і частково автовантажним) навантаженням;

збереження історичної панорами міста з пам'ятниками, унікальними по архітектурному виконанню будинками і площами;

реконструкції і модернізації старого житлового фонду з метою поліпшення житлових умов і раціонального використання території;

територіальну (оскільки внутрішня земельна площа в місті дуже густо забудована);

житлового будівництва для молодих сімей та інших категорій населення (офіцерів, працівників освіти, викладачів вищих навчальних закладів, науковців та ін.);

нормалізації екологічного середовища міста (відтворення міських парків, лісопарків, приміських озер, земельних вуличних насаджень тощо);

створення нових робочих місць, нарощування нових видів виробництв, малого і середнього бізнесу, малих і середніх підприємств у приміській зоні, виробничої інфраструктури, побутового сервісу.

Саме службові оцінки сприяли здійсненню організаційно-структурної реорганізації самоврядних структур і створенню принципово нової моделі міського самоврядування. Службові оцінки впливають на формування міського бюджету. І, безумовно, від службових оцінок залежать особливості і можливості поліпшення функціонування міських управлінських структур. Наприклад, якість, глибина і всеосяжність службових оцінок стану житлового господарства Львова, зроблених фахівцями департаменту житлового господарства міськвиконкому в різних формах звітності, доповідних записках міському голові та в різні інстанції сприяли як розробці, так і виконанню "Програми збереження історичної забудови міста Львова", "Програми ремонту покрівель". Здійснення департаментом житлового господарства міськвиконкому аналізу господарської діяльності житлово-експлуатаційних контор позитивно вплинуло на результати їх роботи.

Велику роль відіграють службові оцінки, здійснені високими посадовцями. Вони, як правило, мають сильний резонанс практично в усіх сферах життєдіяльності.

Часто службові оцінки проблем місцевого самоврядування значною мірою збігаються між собою, що дозволяє визнати їх адекватність дійсності та вимагає постійної уваги до цих проблем з боку виконавчих органів влади. Це свідчить про необхідність організації моніторингу виникнення і особливостей розв'язання проблем місцевого самоврядування на основі вивчення їх оцінок з метою створення оптимальних умов життєдіяльності населення.

На якісні і кількісні характеристики оцінок проблем місцевого самоврядування впливають найрізноманітніші фактори, серед яких можна виділити фактори першого і фактори другого порядку. Огляд цих факторів наведено в табл. 3.3.

Проблеми місцевого самоврядування, аналіз яких найчастіше торкається діяльності самоврядних органів та принципів і методів, застосовуваних ними, можна умовно звести в чотири основні групи: політико-правові проблеми; економічні проблеми; соціальні проблеми; регіональні проблеми.

Використовуючи перелічені групи оцінок, у наступних розділах розглянемо існуючі проблеми місцевого самоврядування, що, на нашу думку, дозволить повніше їх висвітлити і запропонувати можливі варіанти розв'язання.

3.2. Аналіз політико-правових проблем

Проаналізуємо детальніше окремі політико-правові проблеми місцевого самоврядування з метою окреслення та виявлення можливих шляхів їх розв'язання.

Незважаючи на те, що місцеве самоврядування в Україні регламентується Європейською хартією місцевого самоврядування [170],

Конституцією України [271], Законами "Про місцеве самоврядування в Україні" [198], "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних міських голів" [194], "Про всеукраїнський та місцевий референдуми" [183], "Про столицю України місто-герой Київ" [195] та ін., його політико-правові основи вимагають перманентного удосконалення.

Звичайно, для цього робиться немало. Так, тільки протягом 2001— 2003 рр. Верховною Радою України було прийнято низку законодавчих актів, що посилили ефективність діяльності самоврядних органів на основі зміцнення правової основи здійснення демократії на місцевому та регіональному рівнях, серед яких: Закони "Про органи самоорганізації населення" [192], "Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області" [187], "Про статус депутатів місцевих рад" [193], "Про службу в органах місцевого самоврядування" [189], а також Бюджетний [81] та Земельний [216] кодекси України. І все ж нинішні особливості управлінської діяльності потребують подальшого удосконалення в плані правової повноти місцевого самоврядування, передусім стосовно володіння муніципальною власністю, а також удосконалення фінансово-кредитної діяльності органів місцевого самоврядування та справляння місцевих податків і зборів.

Принагідно зауважимо, що якраз недосконалість законодавства про місцеве самоврядування в Україні призвела до конфліктів між суб'єктами конституційно-правових відносин. Найчастіше такі конфлікти фіксувалися між органами самоврядування і місцевими державними адміністраціями; між радами та їх виконавчими комітетами; між місцевими радами та обраними населенням сільськими, селищними та міськими головами; між міськими головами і головами обласних державних адміністрацій; між радами та не представленими в них національними меншинами (Крим) та ін.

Очевидно, що такі конфлікти дуже часто породжуються проблемами місцевого самоврядування. Так, до прийняття Бюджетного кодексу невідповідність принципів формування місцевих бюджетів способу формування обласних рад породжувала конфлікти між міськими (сільськими, селищними) органами місцевого самоврядування та обласною радою. Наприклад, у Львівській області з 90 депутатів, що обираються до Львівської обласної ради, лише троє представляють Львів, і при старій системі формування бюджету ці три депутати не в змозі були відстояти

інтереси міста Львова в обласній раді. Зауважимо, що бюджет області на 67 % складається з податків, зібраних у Львові.

На необхідності вдосконалення різних норм законодавства про місцеве самоврядування в Україні наголошують спеціалісти й учені, пропонуючи при цьому найрізноманітніші власні варіанти його поліпшення. Висловлюються пропозиції і стосовно покращення самого управління містами. Окремі з них реалізуються. Одним з прикладів такої реалізації може служити вдосконалення структури управління в м. Львові. А саме вдосконалення можна розглядати як пошук оптимального варіанта механізму ефективного управління на рівні місцевого самоврядування за умов, що склалися на сьогодні, пошуку шляхів реального зміцнення демократії через право громадян населеного пункту брати безпосередню участь в управлінні містом, у вирішенні проблем раціонального використання місцевих ресурсів (в тому числі бюджетних коштів).

Зазначимо, що і соціальні, і економічні проблеми місцевого самоврядування, як і будь-які інші проблеми, не можуть бути вирішені без розв'язання політико-правових проблем. Адже, наприклад, для того щоб суттєво збільшити фінансові ресурси на покращення середовища життєдіяльності населення, необхідно, на нашу думку, для виконання власних повноважень законодавчо закріпити відповідні податки і збори, а для виконання делегованих державою — встановити на довготерміновій основі відповідні відрахування від видів податків, зборів і платежів, що надходять до державного бюджету з відповідної території. Нормативи відрахувань повинні визначатися з використанням диференційованих в розрізі регіонів (областей чи груп областей) коефіцієнтів, що враховують місцеві особливості і рівень розвитку економіки конкретної території.

Попередні розрахунки показують, що в умовах Західного регіону України (в тому числі Львівської обл.) до місцевих бюджетів у середньому повинно надходити не менше 45 % від усіх доходів, що акумулюються державним бюджетом на цій території. Очевидно, слід доповнити чинне законодавство положенням про неможливість використання доходів, закріплених за місцевим бюджетом, поза цією територією та штучного створення дотаційних територіальних громад.

Розмір платежів за земельні і природні ресурси (надання в оренду приміщень і інших засобів) повинен сприяти їх раціональному використанню з боку користувачів, з іншої сторони — зацікавлювати

місцеві органи самоврядування у розширенні відтворення ресурсів і встановленні жорсткого контролю за їх використанням.

На жаль, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" має ряд недоліків, які суттєво ускладнюють управління розвитком міст, насамперед управління розвитком великих міст. Так, у ст. 2 йдеться, що місцеве самоврядування вирішує "питання місцевого значення в межах Конституції і законів України".

Що ж це за "питання місцевого значення" ? Це означає, що органи місцевого самоврядування мають право вирішувати питання стосовно всіх об'єктів і суб'єктів у місцевості, на яку поширюється їх юрисдикція, тобто на конкретній території, чи йдеться про питання тільки місцевого значення з огляду на ієрархію влади? Досвід управління показав, що у різних випадках до цього питання підходять по-різному. Правда, як правило, переважає другий підхід. Але якщо він базується на ієрархії влади, то як поділити питання "місцевого значення" і "немісцевого значення" в таких містах, наприклад, як Київ, Львів. Адже у таких містах навіть стратегічно важливі для держави об'єкти, споруди оборонного комплексу чи інші подібні "немісцеві" об'єкти користуються "місцевою" інфраструктурою, "місцевими" трудовими та іншими ресурсами. У результаті такої невизначеності місто не отримує належних коштів на своє фінансування, ускладнюється його розвиток як складної соціально-економічної системи.

Та найгірше те, що після прийняття згаданого Закону практично припинилися великі проектні містобудівні роботи, у тому числі й розробки генеральних планів, у яких не тільки передбачалася генеральна стратегія розвитку міста на найближчу і віддалену перспективу, але, практично, давалися відповіді на питання, пов'язані з сучасним і перспективним використанням території міста. Це не означає, що у Законі зовсім не приділена увага цим питанням. Ряд статей Закону у тій чи іншій формі торкається проблем містобудування. Але редакція цих статей така, що, користуючись ними, можна приймати на практиці лише половинчасті рішення, які аж ніяк не сприяють ефективному розв'язанню питань перспективного розвитку міст.

Так, у ст. 31 (п. 6) Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" йдеться, що у компетенції місцевих органів самоврядування є "підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів,

іншої містобудівної документації", а у ст. 26 (п. 41-46) наголошується, що від місцевих органів самоврядування залежить прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами; затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації; затвердження договорів, укладених сільським, селищним, міським головою від імені ради, з питань, належних її виключній компетенції; встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку торгівлі на ринках, додержання тиші у громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність; прийняття у межах, визначених законом, рішень з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність; прийняття рішень, пов'язаних із створенням спеціальни

 

 ...  6



Обратная связь

По любым вопросам и предложениям

Имя и фамилия*

Е-меил

Сообщение*

↑ наверх